核心提示：這一應急體系被概括為“一案三制”。“一案”是指應急預案，“三制”則包括以政府辦公廳（室）應急辦為樞紐的綜合協(xié)調體制，以預防準備、監(jiān)測預警、信息報告等為內(nèi)容的應對機制，以及包括一系列法律法規(guī)在內(nèi)的法律制度。 自3月31日國家衛(wèi)生和計劃生育委員會（以下稱“衛(wèi)計委”）向社會公布人感染H7N9禽流感病毒以來，幾乎每天都有新發(fā)病例以及死亡病例。
    盡管病例數(shù)量和發(fā)病地區(qū)仍在少數(shù)，但疫情的發(fā)展仍舊讓人感到不安。除了新病毒本身的諸多未知和偏高的病死率外，是否有足夠可靠可信的防疫能力也成為公眾心中至今縈繞難散的疑問。
    “非典”后十年，中國迅速構建了突發(fā)應急的法律制度體系、網(wǎng)絡監(jiān)測體系，甚至已與國際接軌。但檢視基層人才缺乏、經(jīng)費不足等問題的現(xiàn)狀，中國衛(wèi)生應急體系的現(xiàn)狀卻并不那么樂觀。
“一案三制”應急體系
    關注H7N9新型禽流感病毒，總是無法繞開十年前的“非典”。好在當年“非典”的部分“遺產(chǎn)”延續(xù)至今，這也讓官方在回應民間質疑時多增加了幾分底氣。
    “我們從發(fā)現(xiàn)疫情到及時向社會各界公布疫情，是嚴格按照法律法規(guī)的要求和相關規(guī)定實施的�！痹谧匪軭7N9疫情迄今為止的發(fā)展歷程時，衛(wèi)計委應急辦主任梁萬年表示。
    某種程度上講，這樣一套由法律法規(guī)構成的相對較為完備的應急體制機制，或許可以看作是“非典”最深遠的影響之一。
    2003年“非典”過后，國務院頒布施行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，確立了應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速處理機制。這也是我國應對突發(fā)事件制度化進程的開始。之后不久，當時的衛(wèi)生部成立了應急辦公室，負責指導協(xié)調全國衛(wèi)生應急工作。
    在隨后的幾年當中，中央高層一直保持著對突發(fā)事件應急能力的關注。從2003年到2006年先后召開的黨的十六屆三中、四中、五中和六中全會上，“預警”和“應急”均成為了歷次會議當中的關鍵詞。
    這也保證了我國在突發(fā)事件應急體系建設方面的快速推進。
    2005年，國務院審議通過《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》（以下稱“總體應急預案”），并于2006年正式發(fā)布實施，明確國家將建立統(tǒng)一的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測、預警與報告網(wǎng)絡體系。
    總體應急預案將突發(fā)事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類，并按照性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為四級。各級政府部門則要根據(jù)事件危害程度，分別啟動不同級別的預警。（從高到低依次是紅、橙、黃、藍）
    總體應急預案，也成為此后建立全國應急預案體系的綱領性文件。
    在此前后，傳染病防治法、重大動物疫情應急條例、突發(fā)事件應對法、政府信息公開條例等法律法規(guī)先后出臺。2008年，國務院宣布全國應急體系基本建立。
    這一應急體系被概括為“一案三制”�！耙话浮笔侵笐�急預案，“三制”則包括以政府辦公廳（室）應急辦為樞紐的綜合協(xié)調體制，以預防準備、監(jiān)測預警、信息報告等為內(nèi)容的應對機制，以及包括一系列法律法規(guī)在內(nèi)的法律制度。
    梁萬年此前曾表示，中國衛(wèi)生應急法制體系已基本建立，無論是醫(yī)療機構、醫(yī)生還是衛(wèi)生行政部門，通報疫情都是法律規(guī)定的責任，否則就要進行追責。但同時，梁也強調，期盼社會公共輿論對是否依法在履行病例報告、疫情公布等方面責任的監(jiān)督。
可依賴的監(jiān)測網(wǎng)絡？
    在應急體系之下，衛(wèi)生應急系統(tǒng)主要是依托各地方疾控部門建立起來。特別是在“非典”之后，中國疾控中心建立了疫情網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，涵蓋5萬多個監(jiān)測站點。這一系統(tǒng)，在不久前國務院副總理劉延東考察中國疾控中心時再次受到了肯定。
    網(wǎng)絡直報也終結了我國此前長期實行的傳染病疫情逐級上報的歷史。
    H7N9由于是新發(fā)現(xiàn)的病毒，屬于非法定傳染病，不在直報之列。目前，中國疾控中心已經(jīng)將H7N9納入到“其它非法定傳染病”分類中。
    據(jù)中國疾控中心病毒病所副所長舒躍龍介紹，H7N9一個突出的特點是禽類的低致病性，感染人而動物不一定發(fā)��；而且，目前也不能排除H7N9進一步發(fā)生變化的可能性。這些問題的解決，都需要繼續(xù)加強對疫情的監(jiān)測。
    幫助科研人員和政府部門完成監(jiān)測的，正是我國已經(jīng)建立起來的一個龐大的疫情監(jiān)測網(wǎng)絡。在這個網(wǎng)絡直報系統(tǒng)當中，還有專門針對流感監(jiān)測的子系統(tǒng)：流感監(jiān)測信息系統(tǒng)。
    我國于1952年開展流感病毒研究，并于1957年成立國家流感中心，1981年加入WHO組織的國際流感監(jiān)測網(wǎng)。值得一提的是，國家流感中心于2011年成為世界衛(wèi)生組織在全球任命的第五家，也是發(fā)展中國家的首家流感參比和研究合作中心。
    據(jù)記者了解，流感參比和研究合作中心是全球流感監(jiān)測網(wǎng)絡的核心組織，負責全球流感監(jiān)測數(shù)據(jù)的匯總和疫情的分析、流感和流感大流行疫苗株的推薦，同時為全球流感防控和流感大流行提供專家支持�，F(xiàn)有的4個中心分別位于美國、日本、英國和澳大利亞。
    H7N9病毒被發(fā)現(xiàn)之后，中國也很快與世衛(wèi)組織共享。
    在國家流感中心之下，是由哨點醫(yī)院和網(wǎng)絡實驗室組成的流感監(jiān)測網(wǎng)絡。
    2009年之前，全國共有197家流感監(jiān)測哨點醫(yī)院和84家流感監(jiān)測網(wǎng)絡實驗室。2009年，由于全球H5N1的流行，衛(wèi)生部在兩個月內(nèi)連續(xù)增加哨點醫(yī)院和網(wǎng)絡實驗室的數(shù)量，最終達到了556家哨點醫(yī)院和411家網(wǎng)絡實驗室。
    具體分工方面，按照全國流感監(jiān)測方案（2010年版）的要求，哨點醫(yī)院要每日將流感樣病例數(shù)和門急診病例就診總數(shù)匯總后，于每周一將本院各監(jiān)測診室數(shù)據(jù)錄入到流感監(jiān)測信息系統(tǒng)；具備流感病毒分離能力的流感監(jiān)測網(wǎng)絡實驗室收到哨點醫(yī)院的常規(guī)監(jiān)測標本后，要進行病毒分離，并將檢測結果在檢測完成后48小時內(nèi)錄入流感監(jiān)測信息系統(tǒng)。
    國家流感中心則要選擇不同時間、不同地區(qū)分離的毒株進行抗原性和基因特性分析，及時向各省和（或）送毒株的流感監(jiān)測網(wǎng)絡實驗室反饋，建立全國流感監(jiān)測網(wǎng)絡基因序列共享數(shù)據(jù)庫。
    此外，衛(wèi)生部還要求全國各地醫(yī)療機構發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎，體溫超過38度，現(xiàn)有的已知病原體不能解釋，且排除SARS、H5N1、新型冠狀病毒，同時肺部有相應的癥狀、相應的血相變化，符合肺炎判斷標準，必須報告。
    不過值得注意的是，監(jiān)測網(wǎng)絡主要覆蓋到省和地市一級，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構薄弱的問題仍然比較明顯。

人才、資金頑疾
    針對國家衛(wèi)生應急預案執(zhí)行情況，2009年，北大公共衛(wèi)生學院和衛(wèi)生部應急辦曾做過一個面向全國各省、自治區(qū)、直轄市的問卷調查。
通過對回收的問卷研究發(fā)現(xiàn)，當時各個省份都已經(jīng)按照應急預案要求組建了衛(wèi)生應急隊伍，但在組建和派出隊伍方面卻都遇到了相似的困難：無專門經(jīng)費，無補助標準，隊伍裝備不足，保障裝備欠缺，隊伍未接受系統(tǒng)培訓。
    在我國的醫(yī)療衛(wèi)生體系中，特別是對于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構，人才和資金一直是長期難以有效解決的頑疾。而在2009年的調研中也可看到，這類問題也出現(xiàn)在了衛(wèi)生應急體系的建設當中。
    據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計，我國每萬人口僅有1.4名疾病預防控制人員，相當于美國的1/5；而且衛(wèi)生應急人才隊伍分散，力量難以整合。
就在今年3月初，衛(wèi)生部下屬媒體曾披露，地方疾控機構當中出現(xiàn)了由于衛(wèi)生應急等一些專業(yè)崗位缺人嚴重，部分科室只能依靠返聘或者外聘人員維持。而部分縣級疾控中心，竟沒有一個正規(guī)公共衛(wèi)生專業(yè)的本科畢業(yè)生。
    在2012年末召開的首屆中國衛(wèi)生應急學術論壇上，中國疾控中心副主任楊維中就曾指出，衛(wèi)生應急人才的缺乏已經(jīng)成為我國衛(wèi)生應急的短板。而據(jù)暨南大學醫(yī)學院傷害預防控制中心主任王聲湧介紹，應急醫(yī)學面臨的更嚴峻挑戰(zhàn)是教育缺失，即缺專業(yè)應急人才、教師和教材。
    在現(xiàn)有的應急體系當中，基層專業(yè)技能的加強主要是通過疾控系統(tǒng)內(nèi)的培訓完成。但這種方式的實踐效果亦難稱理想。廣西南寧市賓陽縣疾控中心葛蘭香等人曾在研究文章中描述過基層應急人才培養(yǎng)的現(xiàn)狀。
    2011年，賓陽縣疾控中心參加上級培訓班共13人，僅5人返回后對各自本科室培訓，而針對全中心沒有舉辦過一期全員培訓。而且由于缺乏系統(tǒng)性、連貫性，在一定程度上影響了培訓效果。
    此外，由于沒有專項經(jīng)費的保障，自2007年該中心成立以來，僅3.7%的人參加過高等院校公共衛(wèi)生專業(yè)的培訓。
    從2011年開始，新十年的人才培養(yǎng)已經(jīng)啟動。衛(wèi)生部已于2011年公布了《醫(yī)藥衛(wèi)生中長期人才發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》，其中確定的主要任務之一，就是培養(yǎng)包括衛(wèi)生應急在內(nèi)的醫(yī)藥衛(wèi)生急需緊缺專門人才。
    但依舊讓人憂慮的是，10年前“非典”的慘痛教訓尚未能使衛(wèi)生應急得到持續(xù)的重視，一份規(guī)劃是否有足夠的分量？